國家環(huán)境經(jīng)濟政策進展評估報告2019（上篇）

【摘 要】 本年度國家環(huán)境經(jīng)濟政策進展評估報告采用實地調(diào)研法和政策分析法，對2019 年我國重點環(huán)境經(jīng)濟政策的進展進行了系統(tǒng)評估，總體結論認為環(huán)境經(jīng)濟政策在污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善中發(fā)揮了積極作用，生態(tài)環(huán)境保護的市場經(jīng)濟政策機制在不斷健全，但是環(huán)境經(jīng)濟政策體系尚需進一步完善優(yōu)化，亟須通過深化改革助推生態(tài)文明和現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設。

引言

2019 年是中華人民共和國成立 70 周年，也是全面建成小康社會關鍵之年。隨著生態(tài)文明建設和污染防治攻堅戰(zhàn)的深入推進，我國生態(tài)環(huán)境保護工作向縱深發(fā)展，環(huán)境政策體系在加速轉型，生態(tài)環(huán)境市場經(jīng)濟政策越來越受到重視，環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新與實踐正面臨前所未有的機遇，總體進入快速發(fā)展時期。

1研究方法

2019年度的評估方法仍采取實地調(diào)研法和政策分析法 [1,2]。在評估思路上，基于大量實地調(diào)研訪談和相關政策文件解析，系統(tǒng)評估國家和地方環(huán)境經(jīng)濟政策實踐最新進展，研判環(huán)境經(jīng)濟政策發(fā)展形勢，分析年度環(huán)境經(jīng)濟政策動態(tài)變化，重點對生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策體系中的 10項政策進展進行分項評估，根據(jù)各項政策進展的評估結果，形成年度環(huán)境經(jīng)濟政策實踐進展的總體評估結論。

2重點環(huán)境經(jīng)濟政策進展評估

環(huán)境財政政策

環(huán)境污染治理投資逐年增加與投入相對不足并存。“十三五”以來，我國環(huán)境污染治理投資額總體呈逐年增加趨勢，從 2015年的 8806.3億元增加到2017年的9539億元，但是環(huán)境污染投資占比國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）仍然過低，從 2015 年的 1.28% 下降到 2017 年 1.15%，下降 0.13%。環(huán)保投入統(tǒng)計上的不足與現(xiàn)有統(tǒng)計口徑難以反映新的生態(tài)環(huán)境保護形勢有直接關系。統(tǒng)計指標和統(tǒng)計制度不完善，無法充分支撐環(huán)保投資的科學測量和定量決策。在將來的生態(tài)環(huán)境財政投資改革中需要加強生態(tài)環(huán)境保護預算和財政支出政策改革 [3]。

中央持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護投資力度。2019 年， 中央環(huán)境保護財政專項資金共安排 700.9 億元專項用于水、大氣、土壤以及農(nóng)村環(huán)境治理。其中，水、大氣、土壤污染防治專項資金分別安排 190 億元、250 億元、219.1 億元，農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項資金安排41.8 億元 [4]。生態(tài)環(huán)境保護專項資金政策是多年來我國生態(tài)環(huán)境保護工作的成功經(jīng)驗模式，對解決階段性、重點地區(qū)、重點領域的重點生態(tài)環(huán)境問題起到了關鍵作用，對于當前打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了至關重要的作用。從生態(tài)環(huán)境保護專項資金運行情況來看，需要解決的問題是資金績效以及資金項目庫機制問題，需要強化資金的績效管理，更要給予地方更多的靈活性，允許地方因地制宜合理使用資金，包括統(tǒng)籌優(yōu)化資金的使用等。

環(huán)境補貼政策不斷完善。環(huán)境補貼政策在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮重要作用。主要的政策包括環(huán)保電價、新能源汽車、光伏發(fā)電、秸稈綜合利用等補貼。環(huán)保電價補貼政策是激勵火電脫硫、脫硝的重要政策。新能源汽車補貼政策開始退坡，新能源乘用車、新能源客車、新能源貨車補貼標準降低。推動光伏發(fā)電補貼退坡，實行光伏發(fā)電補貼競價。中央財政資金與地方政策支持“煤改氣”和“煤改電”補貼，推進清潔取暖。中央財政補助推進耕地輪作休耕制度試點，各地加大秸稈綜合利用補貼力度、以獎代補推進綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)。需要進一步探索完善環(huán)境補貼政策標準，創(chuàng)新補貼方式，探索建立差異化補貼機制。

環(huán)境資源價格政策

多地深化綠色發(fā)展價格機制改革。自 2018 年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》以來，青海、河南、云南、內(nèi)蒙古等多個省份推出相關政策，提出按照污染者付費和補償成本并合理盈利的原則深化綠色發(fā)展價格改革，多地在污水處理費、固體廢物處理費、水價、電價、天然氣價格等收費政策推動上有所進展，特別是向環(huán)境信用表現(xiàn)良好的企業(yè)以及生態(tài)型項目傾斜，對促進地方向高質(zhì)量發(fā)展轉型、發(fā)揮壯大生態(tài)環(huán)境保護市場、利好生態(tài)環(huán)境保護企業(yè)發(fā)揮了重要作用。

水價改革持續(xù)推進完善。一是繼續(xù)推進居民階梯水價改革。2019 年 4 月，國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)關于《國家節(jié)水行動方案》的通知，進一步提出全面深化水價改革，適時完善居民階梯水價制度。全國31 個省份已全部實施了居民階梯水價制度，大部分城市也已經(jīng)實施并完善城鎮(zhèn)非居民用水超定額、超計劃累進加價制度，水價政策較好發(fā)揮了價格機制在水資源配置中的調(diào)節(jié)作用和用水定額的引導作用。二是農(nóng)業(yè)水價綜合改革加快推進。2019 年 5 月 15 日，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，提出 2019 年新增改革實施面積 1.2 億畝 a 以上，北京、上海、江蘇、浙江等地區(qū)積極推進改革，主要集中在對水利工程項目的精準補貼及節(jié)水獎勵資金等方面。因地制宜推進差異化水價政策，完善再生水水價機制，充分發(fā)揮水價在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的作用尚需進一步加強。

電價政策不斷調(diào)整完善。一是地方差別電價實施力度加大。2019年 3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率調(diào)整相應降低一般工商業(yè)電價的通知》，開啟了降電價熱潮。全國已有 26個?。▍^(qū)、市）發(fā)布了 2019年降低電價的通知，伴隨著各?。▍^(qū)、市）工商業(yè)電價下調(diào)，多數(shù)地區(qū)峰谷價差也

隨之縮小。多省份發(fā)布關于完善差別化電價政策的通知和相關措施，進一步加大差別電價實施力度。二是新能源電價政策進一步完善。2019 年 5 月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于完善風電上網(wǎng)電價政策的通知》， 將陸上和海上風電項目電價由標桿上網(wǎng)電價調(diào)整為指導價，明確了陸上和海上已經(jīng)核準項目如何繼續(xù)享受補貼電價。光伏發(fā)電電價政策再次調(diào)整。2019 年 4 月28 日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機制有關問題的通知》，再次調(diào)整 2019 年光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策，提出適當降低新增分布式光伏發(fā)電補貼標準，規(guī)定 I ～III 類資源區(qū)新增集中式光伏電站指導價分別為 0.4 元 /（kW·h）（含稅，下同）、0.45元 /（kW·h）、0.55 元 /（kW·h）。光伏發(fā)電電價政策調(diào)整的主要目的是為科學合理引導新能源投資，推動光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境收費政策深入推進。2019 年 5 月，住房和城鄉(xiāng)建設部等三部門發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案（2019—2021 年）》，提出要完善污水處理收費政策，建立動態(tài)調(diào)整機制。各地積極推行垃圾計量收費和差別化收費，多省份更新調(diào)整危險廢物處置費標準。差別化垃圾處理收費政策仍是政策短板。

生態(tài)補償政策

重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付繼續(xù)完善。財政部發(fā)布《關于下達 2019年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的通知》，將 2019年重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付分配下達各省份，總計下達 811.00億元。對于甘肅省的補助最多，為 64.62億元。就用途而言，重點補助數(shù)額最大，為 583.13 億元。國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付范圍與面積逐年增加，在維護國家生態(tài)安全、引導地方政府加強生態(tài)環(huán)境保護力度、提高國家重點生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務保障能力等方面起到了積極作用，但是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善對于財政轉移支付分配的調(diào)節(jié)力度尚不充分，需要從制度層面加以強化 [5]。

跨省（區(qū)、市）流域上下游橫向生態(tài)補償試點推進順利。截至 2019年，中央財政資金拿出 130億元用于推動支持長江流域生態(tài)補償，取得了很好成效。2019年 1月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》，提出要健全投資與補償機制，完善流域生態(tài)補償。2019年 9月，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》及《安徽省實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》實施， 新安江流域生態(tài)補償機制進一步推深做實，新安江— 千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)加快建設。

生態(tài)綜合補償試點啟動。2019 年 11 月 5 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，在國家生態(tài)文明試驗區(qū)、西藏及四省份的藏區(qū)、安徽省選擇 50 個縣（市、區(qū)）開展生態(tài)綜合補償試點。以完善生態(tài)保護補償機制為重點，以提高生態(tài)補償資金使用整體效益為核心，調(diào)動各方參與生態(tài)保護的積極性，增強自我發(fā)展能力，實現(xiàn)生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動，這為進一步深化生態(tài)補償制度改革提供了重要方向 [6]。

森林生態(tài)效益補償制度推進建立。2019 年 12 月28 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國森林法》修訂案，明確自 2020 年 7 月 1 日起施行，提出國家建立森林生態(tài)效益補償制度，加大對公益林的保護支持力度。新修訂的《森林法》為森林生態(tài)效益補償制度完善提供了法律基礎。

地方因地制宜開展了多樣化生態(tài)補償探索。探索推進建立生態(tài)紅線、海洋、濕地、礦產(chǎn)資源、環(huán)境空氣質(zhì)量等生態(tài)補償機制。2019 年 1 月，《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護紅線管理條例》正式實施，要求加強生態(tài)保護紅線管理，對依據(jù)相關規(guī)定劃定的生態(tài)保護紅線進行生態(tài)補償。2019 年 1 月，江西省林業(yè)局制定出臺《江西省鄱陽湖國家重要濕地生態(tài)效益補償資金管理辦法》，細化了鄱陽湖國家重要濕地生態(tài)效益補償范圍、補償對象和補償標準等內(nèi)容，有利于完善江西省濕地生態(tài)補償機制。2019 年 8 月，河北省自然資源廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的實施意見》，推進建立健全依法建設占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度。山東、四川、湖北、江蘇等多地積極推進實施環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償，按照“將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善作為區(qū)域發(fā)展的約束性要求”和“誰改善、誰受益，誰污染、誰付費”的原則，建立考核獎懲和生態(tài)補償機制。

環(huán)境權益交易政策

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革全面推開。2019 年 4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，明確了統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的時間表與路線圖。7 月，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》，明確從 2019 年起，利用 5 年時間基本完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權登記。推進建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，有助于解決自然資源資產(chǎn)權利交叉重疊、缺位遺漏及權能不完善等問題。

排污權交易二級市場亟須突破。2019 年，各試點地區(qū)繼續(xù)推進排污權有償使用和交易工作，如浙江、陜西、湖南截至 12 月 26 日征收排污權有償使用費總計約 3.7 億元，二級市場交易金額總計約 6.4 億元。浙江、重慶、內(nèi)蒙古、河南等試點地區(qū)已完成了全部新增污染源的排污權有償使用，浙江等少數(shù)地區(qū)已逐步將排污權有償使用范圍擴展至現(xiàn)有污染源。我國排污權有償使用和交易探索的不斷深化，需要打通二級市場順暢運行的政策瓶頸，更好地發(fā)揮排污權交易的政策作用 [7]。

碳排放權交易進入拓展深化階段。2019 年，我國試點碳市場累計成交量約 6962 萬噸二氧化碳當量，累計成交額約 15.62 億元人民幣，分別比 2018 年同比增加了 11%、24%，反映了國內(nèi)碳交易量和規(guī)模增速很快。交易試點成果顯著，全國電力現(xiàn)貨市場試點模擬試運行完成，2020 年將開展連續(xù)結算試運行。

水權交易制度改革不斷推進完善。2019 年 2 月， 國家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合印發(fā)《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019 年版）》，要求發(fā)展水權交易可行性分析服務、參考價格核定服務、方案設計服務、交易技術咨詢服務、法律服務等。同年 4 月，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，推進水資源使用權確權，明確行政區(qū)域取用水權益，科學核定取用水戶許可水量。全國水權交易規(guī)模逐漸擴大，水權改革試點相繼啟動，地方試點探索不斷推進，水權交易規(guī)范化制度體系逐步完善。

綠色稅收政策

環(huán)境保護稅激勵效果顯著。從 2019 年環(huán)境保護稅（以下簡稱環(huán)保稅）征收情況來看，排污單位納稅遵從度逐步提高，環(huán)保稅納稅人戶數(shù)和收入均逐漸遞增。環(huán)保稅減稅措施調(diào)節(jié)企業(yè)節(jié)能減排和技術創(chuàng)新進步效果顯著。例如，環(huán)保稅正式實施兩年以來，上海市已有 400 余家企業(yè)受惠，減免稅收超過一億元。開征環(huán)保稅激勵企業(yè)轉型升級，2019 年一季度，全國3000 余戶城鄉(xiāng)污水處理廠通過加強管理或提標改造， 實現(xiàn)了達標排放，享受免稅紅利 11.3 億元；3.3 萬戶納稅人通過補齊環(huán)保設施短板、更新生產(chǎn)工藝，享受稅收優(yōu)惠 9 億元 [8]。

未完待續(xù)...

來源：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院